Planes de Gobierno y Derechos Humanos (Parte II)

Hace ya algunas semanas publiqué la Parte I de este blog dedicado al tema "Planes de Gobierno y Derechos Humanos". En aquel momento me imbuía la creencia de que el sistema político (actores políticos y sus propuestas) había madurado lo suficiente como para comprender el valor jurídico y la importancia del respeto a la Constitución. La verdad es que en El Salvador estamos muy próximos a cumplir 25 años de vigencia ininterrumpida de nuestra Carta Magna, un acontecimiento sólo superado por la denominada "Constitución Venerable" que rigió desde 1886 hasta 1939, durante el clímax del liberalismo salvadoreño, y sería deseable para el país que el valor jurídico de la Constitución sea asumido con la misma responsabilidad con los que se asumen, verbigracia, otras preocupaciones.

El hecho que las normas jurídicas no sean tangibles como los billetes no significa que carezcan de la posibilidad de incidir la vida cotidiana, y esto es una verdad especialmente más seria cuando se trata de las normas constitucionales. Bastará con preguntarle, con perspectiva histórica, al Partido Demócrata Cristiano (y especialmente a las personas que estuvieron cerca del ex Presidente Duarte) los severos dolores de cabeza que le provocó la Sala de lo Constitucional, al desmontar el proceso de reforma agraria por la vía de amparos, al facilitar la privatización de varios monopolios que pesaban sobre el comercio exterior por la vía de varias inconstitucionalidades, y al impedir la colegiación profesional y frustrar el Código Electoral de 1985, entre otros importantes acontecimientos, derivados de la jurisdicción constitucional. Esto significa que también lo jurídico, y dentro de esto, lo constitucional, es algo que todo candidato presidencial debe cuidar celosamente. Al final de cuentas, hasta las medidas y situaciones económicas más severas se pueden reconducir en conflictos constitucionales: ¿Se ha olvidado alguien que la Sala de lo Constitucional jugó un rol decisivo en la vigencia de la dolarización, o en la determinación de la mayoría calificada que se requiere para financiar el presupesto nacional mediante títulosvalores? Espero que no.

Recientemente ha estallado una discusión sobre la impunidad vivida respecto de las violaciones a derechos humanos cometidas en el pasado reciente, y los efectos de la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz (en adelante LAGCP). Tengo el privilegio de haber sido, conjuntamente con un grupo de familiares de víctimas de esas violaciones, y con el apoyo y conducción de María Julia Hernández (QDDG), artífice de la demanda de inconstitucionalidad que, acumulada a la que previamente había presentado el ciudano Guido M.A. Castro Duarte, dieron origen a la sentencia de inconstitucionalidad que la Sala de lo Constitucional emitió el pasado 26 de septiembre de 2000, hace casi 8 años, en los expedientes 24/97 y 21/98.

La potestad de decretar una amnistía la confiere la Constitución a la Asamblea Legislativa, pero eso no significa que la Asamblea Legislativa pueda amnistiar de manera ilimitada. En el cumplimiento de esa atribución tiene ciertas restricciones que no puede obviar. Sin embargo, la LAGCP fue aprobada con la intención de ser la más amplia ley de amnistía que recordaría la historia. Mediante ella se pretendía que quedaran amnistiados, y por lo tanto, no se puedieran investigar, juzgar, ni sancionar a los responsables de los delitos políticos, los delitos comunes conexos con políticos, o de los delitos comunes cometidos por un grupo que no baje de veinte personas, realizados con anterioridad al 1º de enero de 1992. Con la LAGCP se pretendía, incluso, que quedaran amnistiados delitos que no tenían nada que ver con el conflicto armado. En los términos tan amplios de su formulación, cualquier delito cometido por más de veinte personas resultaba amnistiado, aunque no tuviera nada de vinculación con el particular proceso político-militar que vivió El Salvador, tal podía ser la situación del narcotráfico, del secuestro no motivado políticamente, y de tantas otras manifestaciones de criminalidad, especialmente organizada.

La Sala de lo Constitucional tuvo que analizar si la LAGCP era conforme o no con la Constitución. Para ello se le ofrecieron tres puntos de vista: El primero, el artículo 244 de la Constitución; el segundo, el artículo 2 de la Constitución; y el tercero, una resultante de combinar los artículos 2 y 245 de la Constitución. ¿Qué resolvió la Sala de lo Constitucional respecto de cada uno de esos puntos? Veamos

a) La posible contradicción entre el artículo 1 LAGCP y el artículo 244 de la Constitución

El artículo 244 de la Constitución dice así:

"La violación, la infracción o la alteración de las disposiciones constitucionales serán especialmente penadas por la ley, y las responsabilidades civiles o penales en que incurran los funcionarios públicos, civiles o militares, con tal motivo, no admitirán amnistía, conmutación o indulto, durante el período presidencial dentro del cual se cometieron."

Este artículo constitucional no requiere un análisis particularmente sesudo. Hay límites para la posibilidad de amnistiar (que es una potestad de la Asamblea Legislativa), y tal límite es que no resulta constitucionalmente válido amnistiar a funcionarios públicos (civiles o militares) cuando sus actuaciones se pueda calificar de violación, infracción o alteración de las disposiciones constitucionales, siempre que tal amnistía se intente dar dentro del mismo período presidencial en el que cometieron sus actuaciones. En el caso concreto, la LAGCP amnistió, como se dijo anteriormente, delitos cometidos antes del 1º de enero de 1992, y fue aprobada y promulgada dentro del período presidencial que ejerció el ciudadano Cristiani Burkard, cuyo mandato comenzó, según previsión constitucional, el 1º de junio de 1989. Esto quiere decir lo siguiente: los delitos (políticos, comunes conexos con políticos, o comunes cometidos por un grupo que no baje de veinte personas) que impliquen violación, infracción o alteración de las disposiciones constitucionales, cometidos por funcionarios públicos del orden civil o militar entre el 1º de junio de 1989 y el 1º de enero de 1992 NO admiten amnistía, o lo que es lo mismo, la amnistía concedida por medio de la LAGCP es inconstitucional y no produce efectos jurídicos. Esto es una moneda de dos caras porque al mismo tiempo supone recordar que los delitos políticos, los comunes conexos con políticos, o los comunes cometidos por un grupo que no baje de viente personas, cometidos por funcionarios públicos del orden civil o militar entre el 1º de enero de 1989 y 1º de enero de 1992, mientras NO impliquen una violación, infracción o alteración de las disposiciones constitucionales, en principio, SI pueden ser amnistiados.

b) La posible contradicción entre la LAGCP y el artículo 2 de la Constitución

El artículo 2 de la Constitución es central y determinante del sistema interno de derechos humanos, y al mismo tiempo que reconoce la existencia de tales derechos, dispone que toda persona tiene igualmente el derecho a ser protegida en la conservación y defensa de eso derechos. En pocas palabras significa que los derechos de los que gozan los habitanes de El Salvador, no sólo deben ser respetados, sino que también tienen que ser garantizados, es decir, prevenidas razonablemente sus violaciones, juzgados sus responsables y reparadas sus consecuencias. Sobre esto hay abundante jurisprudencia de respaldo. Para tener una idea de referencia, en la sentencia del amparo 40-98, la Sala de lo Constitucional expresó lo siguiente:

"Nuestra Constitución, acertadamente, desde su artículo 2 establece ... una serie de derechos ... consagrados a favor de la persona, es decir, reconoce un catálogo de derechos abierto y no cerrado como fundamentales para la existencia humana e integrantes de la esfera jurídica de las personas. Ahora bien, para que tales derechos dejen de ser un simple reconocimiento abstracto y se reduzcan a lo más esencial y seguro, esto es, se aniden en zonas concretas, es también imperioso el reconocimiento a nivel supremo de un derecho que posibilite su realización efectiva y pronta. En virtud de ello nuestro constituyente dejó plasmado en el artículo 2, inciso primero el derecho a la protección jurisdiccional y no jurisdiccional de las categorías jurídicas subjetivas instauradas en favor de todo ciudadano, es decir, en términos globales, un derecho de protección en la conservación y defensa del catálogo de derechos ... [El derecho a la protección jurisdiccional] se ha instaurado con la simple pero esencial finalidad de darle vida a todas las categorías jurídicas subjetivas integrantes de la esfera jurídica del individuo, al poder válidamente reclamar frente a actos particulares y estatales que atenten contra la conservación, mantenimiento, defensa y titularidad de tales categorías. Ahora bien, abstracción hecha de su finalidad, puede perfectamente decirse que tal derecho viene a reconocer de manera expresa la posibilidad que tiene todo ciudadano de acudir al órgano estatal competente para plantearle, vía pretensión procesal, cualquier vulneración inconstitucional en la conservación, defensa, mantenimiento y titularidad de sus derechos."

En el fondo, pues, la Sala de lo Constitucional ha dicho que los derechos reconocidos en la Constitución son fundamentales, y aunque no implican un catálogo cerrado o listado taxativo, su titular goza de la posibilidad de ser protegido en la conservación y defensa de sus derechos (es decir, preventiva y reactivamente) acudiendo al Órgano Judicial. En este punto, la controversia constitucional se reducía a cómo balancear el derecho de toda personas a buscar protección judicial de sus derechos constitucionales, con la habilitación constitucional en favor de la Asamblea Legislativa para dictar una amnistía. La Sala de lo Constitucional lo resolvió diciendo lo siguiente: La Asamblea Legislativa puede amnistiar los delitos políticos, los comunes conexos con políticos, y los comunes cometidos por un grupo de personas que no baje de veinte, excepto si tales delitos implican una afectación a los derechos fundamentales, pero esa constatación debe hacer caso por caso, porque hay delitos políticos, comunes conexos con éstos, o comunes cometidos por más de veinte personas que no implican una violación a derechos fundamentales, e.g. el delito de sedición, o el narcotráfico.

Evidentemente, el punto central en esto es definir cuándo estamos en presencia de un delito que sea vulneración o violación de un derecho fundamental. Aquí hay dos caminos: o asumimos una posición teórica y encontramos un concepto sobre los "derechos fundamentales", o desentrañamos del contexto de la sentencia si esa expresión posee un alcance singular. Metodológicamente estoy convencido que primero hay que hacer lo último, y en ausencia de algún alcance singular, entonces habrá que acudir a la reflexión teórica per se.

La sentencia en comento simplemente alude a "derechos fundamentales" sin dar una explicación respecto de su contenido. En tal sentido, si asimilamos la expresión "derechos fundamentales" con "derechos constitucionales", tendríamos una situación que nos llevaría a un resultado absurdo. A la larga todos los delitos que tienen por víctima a un ser humano implicarían una afectación de un derecho fundamental (el delito de robo sería una afectación al derecho de propiedad, un homicidio culposo sería una afectación del derecho a la vida, un delito de lesiones sería una afectación a la integridad personal, etc.), de tal suerte que, tomadas así las cosas, sería lo mismo que decir que la Asamblea Legislativa únicamente puede amnistiar delitos políticos, comunes conexos con éstos y comunes cometidos por un grupo que no baje de veinte personas, siempre que el delito no tenga por víctima a un ser humano. Si partimos de la finalidad constitucional de una amnistía, que es la de propiciar un escenario de reconciliación política, tal asimilación entre "derechos fundamentales" y "derechos constitucionales" no ofrece ningún sentido de concordancia práctica ni produce ningún efecto útil (effet utile). Esto obliga, desde un plano congnoscitivo, a buscar otro significado a la expresión "derechos fundamentales".

Para ello, es importante comprender que si bien todos los derechos humanos deben gozarse y ser comprendidos en un plano de igualdad, hay algunos que son especialmente más importanes y necesarios para la existencia del ser humano, esencialmente se trata del derecho a la vida, a la integridad y a la libertad personal. La afectación de este derecho ha dado lugar a un lenguaje común en el ámbito internacional, a un concepto propio y determinado: violaciones graves a los derechos humanos. Estas son las violaciones a estos derechos. En el ámbito de Naciones Unidas y de la Organización de los Estados Americanos se ha entendido por violaciones graves a los derechos humanos las que implican, entre otras, ejecuciones arbitrarias, ejecuciones extrajudiciales, ejecuciones sumarias, torturas y desaparición forzada de personas (Vid.: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Barrios Altos v. Perú, Serie C No75, pr. 41). Juntando estos dos elementos, pues, la potestad de la Asamblea Legislativa para amnistiar, no puede ejercerse respecto de delitos políticos, comunes conexos con políticos, y comunes cometidos por un número no menor de veinte personas, si tales delitos califican como una violación grave a los derechos humanos, es decir, si implican ejecuciones arbitrarias, extrajudiciales o sumarias, torturas o desaparición forzada de personas. Tradicionalmente este tipo de violaciones a los derechos humanos sólo las realiza el Estado por medio de sus agentes o para-agentes.

c) La posible contradicción entre el artículo 4.e LAGCP y los artículos 2.3 y 245 de la Constitución

Al analizar este punto, la Sala de lo Constitucional reconoció que la responsabilidad civil es independiente y puede deducirse autónomamente respecto de cualquier otra responsabilidad, siendo, incluso, posible que no se pueda acreditar una responsabilidad penal, pero sí una responsabilidad civil por la afectación de los derechos que otorga la Constitución. En este sentido, en los mismos casos en los que no se aplica el artículo 1 LAGCP (los dos casos anteriores), tampoco se aplica el artículo 4.e LAGCP. Ahora bien, el artículo 245 de la Constitución se refiere a la responsabilidad de quienes han sido funcionarios públicos, de manera que el pronunciamiento de la Sala de lo Constitucional alude, únicamente, a la hipótesis en la que quien comete el delito ha sido funcionario público del orden civil o militar.

A modo de conclusiones:

1) La sentencia de inconstitucionalidad comentada vino a poner en manifiesto las debilidades de la LAGCP, en términos de su validez constitucional. El debate sobre su derogación es estéril e infundado. No se necesita tocar a la LAGCP para cumplir con la obligación del Estado de evitar la impunidad. Basta con los términos de la sentencia de inconstitucionalidad para que se puedan juzgar las violaciones graves a los derechos humanos sucedidas en el pasado.

2) Aunque se le planteó, la Sala de lo Constitucional deliberadamente excluyó contrastar en su sentencia la LAGCP con las obligaciones del Derecho Internacional Humanitario. Los alcances de la conclusión anterior estarían amplificadas si la sentencia hubiera sido receptiva del Derecho Internacional Humanitario.

3) En el caso que algunas conductas, por efecto de la sentencia, quedaran protegidas por la amnistía, y al mismo tiempo fueran éstas constitutivas de crímenes internacionales conforme al derecho internacional, se abre no sólo la obligación del Estado de El Salvador de juzgar a sus responsables, sino que, en la medida en que lo toleren las leyes de otros países, se pueda hacer una protección extraterritorial de las víctimas, ya sea en sede civil (como ha sucedido con algunos casos resueltos por tribunales estadounidenses, por prácticas de tortura, contra los Generales García y Vides Casanova) o en sede penal (como sucede actualmente en los tribunales de Rennes, Francia, respecto del asesinato de la enfermera Madelaine Lagadec).

4) La razón de ser constitucional del Estado es el respeto y la garantía de los derechos humanos de sus habitantes. El Estado no es un fin en sí mismo. En ese sentido, el Estado no puede tener una actitud desafiante a no cumplir decisiones internacionales, e incluso sentencias de su propio sistema de control de constitucionalidad, que protegen los derechos humanos de sus habitantes, a menos que intente perder su razón de existencia, o desconstitucionalizarse. Un Gobierno, cara visible y operativa de un Estado, sólo tiene dos resguardos de legitimidad mientras ejerce su mandato: la legitimidad de inicio, que se la darán las urnas; y la legitimidad de funcionamiento cotidiano, que se la dará el apego severo e incuestionable a su Constitución.... y por supuesto, a los compromisos internacionales que ha asumido.

5) El derecho de las víctimas a recibir una reparación integral, y el de la sociedad, a estar informada y conocedora de lo sucedido en la historia, en términos de las graves violaciones a los derechos humanos, es una garantía de combate de la impunidad, de consolidación del Estado de Derecho, y en definitiva de la interdicción de la aribitrariedad y sus sustitución por la razón lógica expresada en la observancia constitucional.