Recientemente autoridades del Gobierno de El Salvador y diputados del FMLN anunciaron el logro de un acuerdo político que favorece el financiamiento del Presupuesto General del Estado para el año fiscal 2009 (y no de “la Nación”, como erróneamente se le llama, pues desde un punto de vista científico, la nación es un concepto sociológico, no un ente, y lo que se financia no es el concepto, sino la persona jurídica llamada “Estado de El Salvador”), y al mismo tiempo cumplir con las obligaciones derivadas de los Eurobonos y de otros títulos de deuda pública que presionan al fisco salvadoreño. Muy bien por ese acercamiento, y muy bien por contribuir a la descompresión de las finanzas públicas, y esto debe felicitarse.
Pero en materia de manejo del presupuesto estatal falta mucho por hacer. Como en casi todo lo que atañe a la Administración Pública, es prioritario impulsar una renovación profunda. Quien resulte ganador de las próximas elecciones presidenciales tendrá que hacer una reforma administrativa en el país. Y esto no es por un caprichoso esnobismo. Sucede que las finanzas públicas no están en su mejor momento, al grado que se impone la necesidad de elevar los niveles de efectividad y eficiencia de la Administración Pública. Se trata, simplemente, de aplicar básicos y elementales principios de la ciencia administrativa y económica. Si necesitamos ahorrar recursos, antes de someternos a un financiamiento externo –una nueva presión al fisco– resulta aconsejable ver cuántos recursos pueden liberarse –o no comprometerse– por la Administración Pública en el proceso de toma de decisiones e implementación de las mismas; con ello, la presión de un eventual financiamiento puede ser menor, lo que siempre será saludable.
Lo que no es del todo admisible es un conjunto de propuestas presentadas recientemente mediante las que busca que se aprueben varias medidas en beneficio y privilegio de los miembros de las fuerzas armadas salvadoreñas. Se trata de ciertas mociones que van orientadas a lograr que:
1) “[P]ara el ejercicio fiscal 2009 se asigne el refuerzo presupuestario necesario al Ministerio de la Defensa Nacional, a efecto de que el Hospital Militar cuente con los fondos suficientes” para superar la escasez de medicamentos que está enfrentando;
2) “[E]n el Presupuesto para el ejercicio fiscal 2009 se asignen los recursos económicos equivalentes al monto total correspondiente al descuento, que se efectúa a todos los miembros de la Fuerza Armada en concepto de aportación alimenticia”;
3) “[E]n el Presupuesto para el ejercicio fiscal 2009 se asignen los recursos económicos necesarios para el Ministerio de la Defensa Nacional, de manera que esta cartera pueda hacerle frente a los requerimientos de mejoramiento de la infraestructura, compra de los camarotes y colchones indispensables, el mobiliario indispensable y los medios de transporte necesarios en las guarniciones militares”;
4) “[S]e apruebe mediante Decreto Legislativo, otorgar a todo el personal de la Fuerza Armada, un bono de DOSCIENTOS DOLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA, dos veces al año, debiendo cancelarse en los meses de junio y diciembre a partir del año 2009”; y
5) “[L]os salarios que devengan todos los miembros de la Fuerza Armada no sean sujetos obligados al pago del impuesto sobre la renta” (sic).
Los dirigentes legislativos mocionantes fueron enfáticos al señalar que no se trataba de ninguna actuación motivada electoralmente. Y estoy convencido que el propósito que persiguen tales mociones es muy válido y está orientado en una consideración de justicia. Pero dudo severa y razonablemente que tales mociones estén orientadas por el camino correcto. Bien dice la máxima de sabiduría popular que el camino al infierno está lleno de buenas intenciones. Estando este blog dedicado al hacer jurídico-constitucional –y no al hacer político– de los actores relevantes del país, lo que a mí me resulta más grave, es que algunas de esas propuestas surjan sin haber agotado las herramientas constitucionales que se pueden emplear desde el trabajo parlamentario, o que algunas de ellas sean manifiestamente inconstitucionales.
El Ministerio de la Defensa Nacional: su presupuesto
Para el ejercicio fiscal 2009 se ha proyectado una asignación al Ministerio de la Defensa Nacional de US$ 132.4 millones. Aunque no estamos en conflicto armado interno ni internacional, el presupuesto del Ministerio de la Defensa Nacional sigue siendo alto. No soy experto en temas de defensa como para saber si dicho presupuesto es adecuado o no a las necesidades defensivas de El Salvador, pero objetivamente se trata de un presupuesto alto. Por ejemplo, en Centroamérica sólo tienen ejército, además de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Costa Rica lo eliminó en 1948 y Panamá en 1991. Comparativamente el gasto militar proyectado para el año 2009 (en millones de dólares) –con excepción de Honduras, cuya información es sólo respecto del año 2008– de cada uno de los países con ejército dentro de la región, permite advertir que El Salvador tiene la segunda asignación más elevada en términos de dinero, y la primera asignación más alta en términos de porcentaje del presupuesto del Estado. Esto significa que El Salvador es el país que más dinero separa del fondo estatal para el financiamiento de la fuerza armada, y ese fondo es, por casi US$ 30 millones, el segundo más alto a nivel centroamericano.
Pero en materia de manejo del presupuesto estatal falta mucho por hacer. Como en casi todo lo que atañe a la Administración Pública, es prioritario impulsar una renovación profunda. Quien resulte ganador de las próximas elecciones presidenciales tendrá que hacer una reforma administrativa en el país. Y esto no es por un caprichoso esnobismo. Sucede que las finanzas públicas no están en su mejor momento, al grado que se impone la necesidad de elevar los niveles de efectividad y eficiencia de la Administración Pública. Se trata, simplemente, de aplicar básicos y elementales principios de la ciencia administrativa y económica. Si necesitamos ahorrar recursos, antes de someternos a un financiamiento externo –una nueva presión al fisco– resulta aconsejable ver cuántos recursos pueden liberarse –o no comprometerse– por la Administración Pública en el proceso de toma de decisiones e implementación de las mismas; con ello, la presión de un eventual financiamiento puede ser menor, lo que siempre será saludable.
Lo que no es del todo admisible es un conjunto de propuestas presentadas recientemente mediante las que busca que se aprueben varias medidas en beneficio y privilegio de los miembros de las fuerzas armadas salvadoreñas. Se trata de ciertas mociones que van orientadas a lograr que:
1) “[P]ara el ejercicio fiscal 2009 se asigne el refuerzo presupuestario necesario al Ministerio de la Defensa Nacional, a efecto de que el Hospital Militar cuente con los fondos suficientes” para superar la escasez de medicamentos que está enfrentando;
2) “[E]n el Presupuesto para el ejercicio fiscal 2009 se asignen los recursos económicos equivalentes al monto total correspondiente al descuento, que se efectúa a todos los miembros de la Fuerza Armada en concepto de aportación alimenticia”;
3) “[E]n el Presupuesto para el ejercicio fiscal 2009 se asignen los recursos económicos necesarios para el Ministerio de la Defensa Nacional, de manera que esta cartera pueda hacerle frente a los requerimientos de mejoramiento de la infraestructura, compra de los camarotes y colchones indispensables, el mobiliario indispensable y los medios de transporte necesarios en las guarniciones militares”;
4) “[S]e apruebe mediante Decreto Legislativo, otorgar a todo el personal de la Fuerza Armada, un bono de DOSCIENTOS DOLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA, dos veces al año, debiendo cancelarse en los meses de junio y diciembre a partir del año 2009”; y
5) “[L]os salarios que devengan todos los miembros de la Fuerza Armada no sean sujetos obligados al pago del impuesto sobre la renta” (sic).
Los dirigentes legislativos mocionantes fueron enfáticos al señalar que no se trataba de ninguna actuación motivada electoralmente. Y estoy convencido que el propósito que persiguen tales mociones es muy válido y está orientado en una consideración de justicia. Pero dudo severa y razonablemente que tales mociones estén orientadas por el camino correcto. Bien dice la máxima de sabiduría popular que el camino al infierno está lleno de buenas intenciones. Estando este blog dedicado al hacer jurídico-constitucional –y no al hacer político– de los actores relevantes del país, lo que a mí me resulta más grave, es que algunas de esas propuestas surjan sin haber agotado las herramientas constitucionales que se pueden emplear desde el trabajo parlamentario, o que algunas de ellas sean manifiestamente inconstitucionales.
El Ministerio de la Defensa Nacional: su presupuesto
Para el ejercicio fiscal 2009 se ha proyectado una asignación al Ministerio de la Defensa Nacional de US$ 132.4 millones. Aunque no estamos en conflicto armado interno ni internacional, el presupuesto del Ministerio de la Defensa Nacional sigue siendo alto. No soy experto en temas de defensa como para saber si dicho presupuesto es adecuado o no a las necesidades defensivas de El Salvador, pero objetivamente se trata de un presupuesto alto. Por ejemplo, en Centroamérica sólo tienen ejército, además de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Costa Rica lo eliminó en 1948 y Panamá en 1991. Comparativamente el gasto militar proyectado para el año 2009 (en millones de dólares) –con excepción de Honduras, cuya información es sólo respecto del año 2008– de cada uno de los países con ejército dentro de la región, permite advertir que El Salvador tiene la segunda asignación más elevada en términos de dinero, y la primera asignación más alta en términos de porcentaje del presupuesto del Estado. Esto significa que El Salvador es el país que más dinero separa del fondo estatal para el financiamiento de la fuerza armada, y ese fondo es, por casi US$ 30 millones, el segundo más alto a nivel centroamericano.
El Ministerio de la Defensa Nacional tiene, para el ejercicio fiscal 2009, una asignación presupuestaria muy similar a la que tienen, sumada y en conjunto, el ramo de obras públicas, transporte y de vivienda y desarrollo urbano, el ramo de agricultura y ganadería, y el ramo de economía, es decir los ramos de la Administración Pública más directamente asociados con las labores productivas del país (US$ 138.7 millones). Dentro de la Administración Pública, la del Ministerio de la Defensa Nacional es la cuarta asignación presupuestaria más grande luego de, en su orden, las asignaciones que reciben el ramo de educación, el de salud pública y asistencia social, y el de seguridad pública y justicia. Corresponde al 63.1% de la asignación presupuestaria del Órgano Judicial (US$ 209.8 millones), y es superior al presupuesto del Tribunal Supremo Electoral –en un año electoral– por cerca del 900.0%
Los US$ 132.4 millones que integrarían el presupuesto del Ministerio de la Defensa Nacional se distribuirían idealmente en los siguientes rubros: Remuneraciones, US$ 94.9 millones; Adquisición de bienes y servicios consumibles, US$ 25.0 millones; Gastos financieros y otros, US$ 0.7 millones; Transferencias corrientes, US$ 3.7 millones; Adquisición de bienes muebles capitalizables, US$ 1.7 millones; y Adquisición de infraestructura, US$ 6.4 millones.
Quizás sea importante aclarar algunos conceptos de la contabilidad pública para comprender cuál es el destino ideal de los fondos asignados al Ministerio de la Defensa Nacional. Las Remuneraciones implican los pagos al personal (salarios, aguinaldos, etc.); extrañamente, y no obstante la muy elevada cantidad de dinero que implica, en el Proyecto de Presupuesto General del Estado para el año 2009 no se identifica el número de personas a las que el Ministerio de la Defensa Nacional les pagará, salvo 285 personas nombradas por Ley de Salarios que consumen anualmente US$ 1.9 millones, no se brinda información sobre cuántas personas reciben anualmente los restantes US$ 93 millones; no creo que nadie razonablemente pueda alegar “secreto de Estado” como argumento para no decir el número de personas que integran “el personal de la Fuerza Armada”, porque en nada se afectará la seguridad del Estado con la revelación de esa información, a menos que estuviéramos, por ejemplo, en la época de los visigodos donde las luchas eran cuerpo a cuerpo, hombre contra hombre (grave error de transparencia gubernamental). El concepto Adquisición de bienes y servicios consumibles supone un gasto corriente e incluye los costos de aquellos bienes y servicios que se emplean para el desempeño de todas las labores que realiza el Ministerio de la Defensa Nacional y que por tanto se consumen en su trabajo ordinario, dentro de las que se incluyen, por ejemplo, tinta para impresoras, balas, uniformes, combustible, medicamentos, etc. El concepto Gastos financieros y otros implica igualmente un gasto corriente y engloba los costos que se derivan del pago de impuestos, intereses, primas de seguros, contribuciones de seguridad social, etc. El concepto Transferencias corrientes incluye las erogaciones que se hacen a diferentes sectores sin recibir un bien o servicio a cambio, como por ejemplo los subsidios, subvenciones, becas, etc. En el concepto de Adquisición de bienes muebles capitalizables se encuentra un gasto de capital destinado a la compra de activos que siendo bienes muebles elevan el patrimonio institucional, como por ejemplo, aviones, armas, vehículos, camarotes, etc. Y finalmente el concepto Adquisición de infraestructura (capitalizable) incluye otro gasto de capital que supone la adquisición de inmuebles que por su naturaleza siempre acrecientan el patrimonio, como casas, terrenos, inversiones en “inmuebles por adherencia”, etc.
Durante los dos últimos años del gobierno del Presidente Francisco Flores, y durante los dos primeros años del gobierno del Presidente Saca, el presupuesto de las fuerzas armadas se mantuvo constante en US$ 98 millones aproximadamente. Pero durante los últimos tres años del gobierno del Presidente Saca el presupuesto de las fuerzas armadas ha ido incrementándose de manera constante. Entre lo proyectado presupuestariamente para las fuerzas armadas para el ejercicio fiscal 2009, y lo asignado durante el ejercicio fiscal 2007 hay un total de US$ 34.3 millones de incremento.
Las mociones sobre el Hospital Militar, la alimentación y la infraestructura, y el uso de las herramientas constitucionales de las que gozan los Diputados
Los Diputados gozan de una posición de privilegio constitucional, en la medida en que son ciudadanos que legitimados por el voto popular directo, libre, igualitario y secreto, ejercen determinadas atribuciones que por finalidad tienen la de controlar el poder de los restantes órganos estatales. Para explicarlo brevemente, es la Asamblea Legislativa, como escenario de reunión de los Diputados –por eso en otras partes se le llama Congreso– la que al crear las leyes define las funciones de los órganos de la Administración Pública, puede interpelar (llamar a rendir explicaciones) a los Ministros y Presidentes de las Instituciones Oficiales Autónomas, puede constituir Comisiones Legislativas Especiales para investigar asuntos de interés nacional, recibe el informe de labores de la Administración Pública, nombra a los funcionarios de “elección de segundo grado”, suspende garantías constitucionales, entre otras atribuciones y… por si fuera poco… aprueba el Presupuesto General del Estado. El artículo 131 de la Constitución sencillamente es un arsenal poderosísimo que le permite a la Asamblea Legislativa frenar los abusos, excesos y desvaríos del poder.
En cuanto al Presupuesto General del Estado es importante señalar algunas cosas. Además de ser una herramienta para el logro de la justicia social (por los niveles de inversión en áreas sociales y el efecto distributivo de la riqueza nacional que ello puede generar) y de ser un apalancamiento económico (por las retribuciones salariales a los empleados públicos y las múltiples contrataciones al sector privado, lo que contribuye a dinamizar los procesos de intercambio), es una herramienta política del Estado. El Presupuesto General del Estado define con claridad cuáles son las prioridades de un país, y por tanto su utilidad para la sociedad. El Presupuesto General del Estado tiene un conjunto de pasos o etapas que van desde su formulación hasta su implementación y el control de gastos, a lo que se llama, en el argot constitucional salvadoreño, “el proceso presupuestario”.
En términos generales, la primera etapa de la formulación del Presupuesto General del Estado corresponde a cada unidad, por ejemplo, a cada Órgano estatal (fundamental o no), a cada Institución Oficial Autónoma, etc. Todos esos pequeños estimados de necesidad de recursos y gastos para un ejercicio fiscal determinado se juntan en un solo documento que goza de la autorización del Ministerio de Hacienda, para efectos de asegurar la existencia de fondos y la congruencia con la política presupuestaria; hasta aquí se denomina Anteproyecto de Presupuesto General del Estado. Luego pasa al Consejo de Ministros para su aprobación política, y en último término, es éste quien puede ajustar los estimados que cada entidad ha realizado, potestad que puede ejercer sobre todas las entidades estatales, excepto del Órgano Legislativo (Art. 131.10 Constitución) y del Órgano Judicial (Art. 182.13 Constitución), y una vez que el Consejo de Ministros lo aprueba se denomina Proyecto de Presupuesto General del Estado y se remite a la Asamblea Legislativa (Art. 167.3 Constitución) para ser discutido, modificado y finalmente aprobado, convirtiéndolo así en Presupuesto General del Estado.
Durante la etapa de discusión legislativa, el Proyecto de Presupuesto General del Estado se puede modificar. Son pocos –aunque amplios– los límites constitucionales que tiene la Asamblea Legislativa, siendo principalmente los siguientes: el presupuesto del Órgano Judicial nunca puede ser menor al 6% de los ingresos corrientes del Estado (Art. 172 Constitución), cualquier cambio al presupuesto del Órgano Judicial debe hacerse en consulta con la Corte Suprema de Justicia (Art. 182.13 Constitución), y finalmente la Asamblea Legislativa puede rechazar o disminuir los créditos solicitados pero nunca aumentarlos (Art. 227 Constitución), de manera que la Asamblea Legislativa puede mover el Proyecto de Presupuesto a su mejor antojo, siempre que la suma total de gastos presentada por el Órgano Ejecutivo no se incremente, lo que equivale a decir que la Asamblea Legislativa no puede ser un factor de incremento del déficit fiscal. A lo anterior deben agregarse las limitaciones de la Asamblea Legislativa sobre créditos derivados de préstamos internacionales, que sólo pueden modificarse con la no-objeción del Estado u organismo internacional que lo financia.
Para cumplir su rol, la Asamblea Legislativa debe –y acostumbra– mandar a llamar a cada funcionario responsable de alguna unidad presupuestaria para que justifique lo que ha solicitado. Eso, que se realiza en la denominada “Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto” implica un permanente diálogo con los funcionarios, preguntas por parte de los Diputados y respuestas por parte del funcionario, y luego deliberaciones y decisiones políticas entre los Diputados de los diferentes grupos parlamentarios para tomar una decisión: aprobar, rechazar o disminuir los créditos solicitados. En una sana interpretación constitucional, la posibilidad de rechazar un crédito solicitado lleva implícita la de habilitar un nuevo destino del dinero público, es decir, generar una redistribución. Lo que no puede hacer la Asamblea Legislativa, insisto, es aumentar el gasto del Estado; pero sin variar la suma total puede redistribuirla hacia diferentes destinos. Lo contario haría innecesario acudir a la Asamblea Legislativa, a menos que ésta sea un mero ente tramitador o formalizador de las decisiones del Órgano Ejecutivo.
El Hospital Militar
El Hospital Militar pertenece al Ministerio de la Defensa Nacional por medio del Comando de Sanidad Militar. Según el Acuerdo Ejecutivo 788 en el Ramo de Salud Pública y Asistencia Social, del 21 de agosto de 2008, continente de la Política Nacional de Salud, el Hospital Militar atendió el 4.8% de las personas que a nivel nacional acudieron a consulta durante el año 2006. La citada Política Nacional de Salud acredita que el Comando de Sanidad Militar brinda al sistema de salud nacional, servicios médicos preventivos y curativos al personal de las fuerzas armadas, los pensionados militares y sus grupos familiares, aunque en los últimos años se ha dado apertura para prestar servicios médicos a la población que lo requiera, mediante el pago directo, para optimizar su infraestructura. La moción en comento da cuenta de una escasez de medicamentos, sin cuantificarla ni describirla. Lo primero que hay que hacer, consecuentemente, es determinar la magnitud de la escasez, lo que sirve de base para formular algunas preguntas:
¿Qué medicamentos hacen falta?
¿A qué se debe el desabastecimiento o la escasez de tales medicamentos?
¿A cuánto asciende económicamente la superación de la escasez, si es que puede superarse con dinero?
Esto permite alejar del plano de la especulación el problema por resolver. Adicionalmente, como se ha indicado, el Hospital Militar hace cobros por los servicios que presta. También esto motiva algunas otras preguntas:
¿Por qué razón no aparecen reflejados en el Proyecto de Presupuesto General del Estado para el año 2009 los fondos –así sea modestos– que autogenera el Ministerio de la Defensa Nacional por la vía del Hospital Militar?
¿A cuánto asciende, en lo que va del año 2008, el monto autogenerado por esa misma fuente?
¿Qué destino tienen, o cómo se emplean, los fondos que autogenera el Hospital Militar?
La pregunta no es una necedad, pues resulta que en el presupuesto de los hospitales públicos –pese a que supuestamente ya no se cobran “cuotas voluntarias”– siguen siendo importantes los fondos que se autogeneran y así aparecen registrados en el Presupuesto General del Estado correspondiente a cada uno de los hospitales públicos.
Resolviendo las anteriores preguntas se obtiene información muy relevante sobre una fuente de ingresos no registrada en el Presupuesto General del Estado que fortalece al Ministerio de la Defensa Nacional, y que puede ayudar a aliviar la crisis de escasez de medicamentos que sufre el Hospital Militar. Adicionalmente, la formulación del Proyecto de Presupuesto General del Estado es una labor seria y muy responsable que elabora, primero cada unidad de gasto, y en segundo lugar, el Consejo de Ministros. Esto quiere decir que cuando en el Proyecto de Presupuesto General del Estado se consigna una suma para ser gastada, es porque hay un estimado de lo que se pretende hacer, adquirir o comprar. Esto genera otra línea de preguntas:
¿Qué se ha comprado durante el año 2008 con US$ 17.8 millones bajo el rubro de bienes y servicios consumibles?
¿Cuánto dinero ha sobrado de lo previsto gastar y cuánto va a sobrar al final del ejercicio fiscal 2008?
¿Qué se espera comprar desde este momento al fin del año 2008?
¿Qué se pretende comprar durante el año 2009 con los US$ 25.0 millones asignados a ese mismo rubro?
Esto permite saber cuál es el destino real del gasto, y poder saber cuánto de ese destino se orienta a la adquisición de medicamentos y productos médicos para brindar una mejor atención a los usuarios militares –y sus grupos familiares– en el Hospital Militar. En todo caso, la respuesta sincera a estas preguntas permite saber cuáles son las prioridades de gasto del Ministerio de la Defensa Nacional. Seguramente este tipo de preguntas –y muchas otras más que mi imaginación no produce– permitirían advertir lógicamente si la escasez de medicamentos que enfrenta el Hospital Militar puede solucionarse con los fondos ya establecidos en el propio Ministerio de la Defensa Nacional, o si, como hace la moción en comento, es válido requerir una asignación extra. La verdad es que la lógica sugiere que antes de formular una solución hay que tener un buen diagnóstico. Así, entonces, si la escasez de un medicamento se debe a que la casa farmacéutica no lo produce, o a que el barco que lo transportaba tuvo contratiempos por la situación climática, la solución no es un incremento presupuestario. Uno podría imaginar en buena fe que los mocionantes, desde que sugieren una asignación presupuestaria, es porque conocen muy bien el problema; sin embargo, de la lectura de las razones que la impulsan –los usuarios se quejan de la escasez de los medicamentos– y de la vaguedad de la propuestas –un refuerzo prespuestario…– parece que no hay un conocimiento muy detallado y preciso del problema.
La infraestructura y la comida
En verdad es impresentable, grotesco y ofensivo que el personal de tropa de las fuerzas armadas salvadoreñas esté en condiciones infraestructurales deplorables, y que además, tenga que pagar obligatoriamente por su propia comida. Si el Ministerio de la Defensa Nacional –como afirma la moción en comento– cobra al personal de tropa el equivalente a US$28 mensuales para sufragar la alimentación de las fuerzas armadas, eso quiere decir, desde la perspectiva contable, que los US$ 17.8 millones presupuestados para la adquisición de bienes y servicios consumibles para el ejercicio fiscal 2008 no sirven para financiar las necesidades alimenticias del personal de las fuerzas armadas salvadoreñas (o sirve muy poco), pero lo que es peor, los US$ 25 millones requeridos para el ejercicio fiscal 2009 seguirán siendo incapaces de solventar esa necesidad. Entonces, igual que con el Hospital Militar, la razón sugiere algunas preguntas:
¿Qué bienes y servicios compra el Ministerio de la Defensa Nacional?
¿Qué bienes y servicios pretende comprar durante el ejercicio fiscal 2009?
¿Qué nivel de prioridad tienen los bienes y servicios que compra o que pretende comprar con relación a la alimentación, especialmente, del personal de tropa?
Y desde la perspectiva del principio de legalidad, en especial respecto del personal militar que sufre el descuento que en la moción se dice que existe, surge la interrogante: ¿Cuál es la base legal que autoriza al Estado de El Salvador a cobrar una suerte de “contribución especial” al personal de las fuerzas armadas para sufragar su alimentación? De ser cierto lo que se afirma en la moción estamos ante un severo problema jurídico que debe desvanecerse urgentemente.
Adicionalmente está el tema de las condiciones infraestructurales, que ya no tienen que ver con bienes y servicios consumibles, sino con bienes que se adquieren y que pasan contablemente a ser parte de los activos del Ministerio de la Defensa Nacional –como las camas para el personal de tropa, las reparaciones en los cuarteles, los vehículos, etc.–, es decir, con los denominados gastos de capital, que en el Presupuesto General del Estado para el año 2008 alcanzaron la suma de US$ 10.3 millones (US$ 4.1 millones para bienes muebles capitalizables y US$ 6.2 millones para infraestructura) y que en Proyecto de Presupuesto General del Estado para el año 2009 se perfilan en la suma de US$ 8.0 millones (US$ 1.7 millones para bienes muebles capitalizables y US$ 6.3 millones para infraestructura). Igual que lo sucedido con la alimentación y con el Hospital Militar me parece razonable que antes de sugerir asignaciones –así sean abstractas– se tenga muy claramente identificado cuál ha sido el destino de los fondos de los gastos de capital del ejercicio fiscal 2008 y los proyectados para el ejercicio fiscal 2009, de manera que la Asamblea Legislativa, con su poder constitucional de aprobación del Presupuesto General del Estado, haga la valoración política final sobre la utilidad de los destinos propuestos, y si los modifica en beneficio del personal ya existente, o si es necesario hacer nuevas asignaciones.
Las mociones sobre bono semestral y exoneración de impuestos frente al principio de igualdad ante la ley
El principio de igualdad ante la ley se consagra en el artículo 3 de la Constitución. Desde hace ya mucho tiempo, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, siguiendo una línea jurisprudencial inaugurada por el Tribunal Constitucional Federal Alemán y luego reiterada por el Tribunal Constitucional Español, ha sentado criterios para interpretar los alcances de este artículo constitucional. Así en la sentencia del 14 de febrero de 1997, en los procesos de inconstitucionalidad acumulados 15-96 y otros, la Sala de lo Constitucional afirmó que “… la igualdad designa un concepto relacional, no una cualidad de las personas, aquella ha de referirse necesariamente a uno o varios rasgos o calidades discernibles, lo que obliga a recurrir a un término de comparación –comúnmente denominado tertium comparationis– ; y que si bien no viene impuesto por la naturaleza de las realidades que se comparan, sí goza de un basamento fáctico” (Id., Considerando XX.4, el destacado es agregado).
La jurisprudencia citada –respecto de la cual hay algunos fallos precedentes, y sobre la cual posteriormente hay una enorme cantidad de fallos en idéntico sentido– es muy clara al advertir que el principio de igualdad ante la ley no supone que el legislador esté inhibido a generar tratos diferentes; puede generarlos, para lo cual es libre de hacer comparaciones que justifiquen su decisión. Pero al hacer esto, tiene límites. Más adelante la misma sentencia –y las que la han seguido– deja sin lugar a dudas que “… lo que está constitucionalmente prohibido –en razón del derecho a la igualdad en la formulación de la ley– es el tratamiento desigual carente de razón suficiente, la diferencia arbitraria…; la Constitución Salvadoreña prohíbe la diferenciación arbitraria, la que existe cuando no es posible encontrar para ella un motivo razonable, que surja de la naturaleza de la realidad o que, al menos, sea concretamente comprensible…; en la Constitución salvadoreña el derecho de igualdad en la formulación de la ley debe entenderse, pues, como la exigencia de razonabilidad en la diferenciación” (Id., Considerando XX.2).
Entonces, el legislador puede disponer tratos diferentes entre los seres humanos, pero el artículo 3 de la Constitución, al imponer el derecho a la igualdad, limita su libertad en la razonabilidad. Si un trato diferenciado en la ley se fundamenta en un criterio de valoración razonable, entonces tal desigualdad en la ley es compatible con el artículo 3 de la Constitución; pero si el motivo que explica tal trato no resiste un criterio de razonabilidad, se estará en presencia de una violación a tal artículo. La razonabilidad, ha demostrado la jurisprudencia, se fundamenta en las argumentaciones dadas para explicar el trato diferenciado. Veamos qué sucede con las propuestas aludidas.
Bono semestral y exoneración del pago del impuesto sobre la renta al personal de las fuerzas armadas
La moción presentada parte por reconocer que en las diferentes guarniciones militares se ha constatado, entre otras cosas, que el personal de las fuerzas armadas pasa por precarias situaciones económicas, debido al incremento del costo de la vida y por los bajos salarios que devengan, que no van acordes con las responsabilidades y profesionalismo que desempeñan, y porque sufren muchos descuentos. El mismo documento destaca, adicionalmente, que las fuerzas armadas tienen un mandato constitucional de beneficio para todo el país. Además, el texto de la moción razona como justificación de la medida que por la situación financiera del Estado no se han podido hacer ajustes a los salarios de los miembros de las fuerzas armadas. Finalmente, la moción entiende que se debe reconocer el esfuerzo que realizan los miembros de las fuerzas armadas en beneficio del pueblo salvadoreño. Las razones apuntadas anteriormente son, para quienes mocionan, justificativas de dos medidas: la entrega de un bono semestral al personal de las fuerzas armadas, por US$ 200, es decir, que anualmente se entregue –bajo el título de bono– US$ 400 a los miembros de las fuerzas armadas; y la prerrogativa de no pagar el impuesto sobre la renta.
Para someter a análisis constitucional esta propuesta, desde la perspectiva del principio de igualdad, es necesario confrontarla con dos preguntas. En primer lugar, si lo que se propone constituye un trato diferenciado; y en segundo lugar, si el motivo que explica la diferenciación es razonable. Sobre lo primero, es evidente que habría un trato diferenciado entre el personal de las fuerzas armadas y el resto del personal del Órgano Ejecutivo, pues mientras los primeros recibirían cada seis meses una bonificación de US$ 200 y estarían exonerados del pago del impuesto sobre la renta, los demás no gozarían de dicho privilegio. Lo segundo requiere un poco más de análisis y pretende discernir si los argumentos que se proponen para justificar el trato diferenciado soportan un análisis de razonabilidad. Veamos cada argumento por separado.
El análisis de la precariedad. Este argumento es una falsa generalización, pues no es cierto que esa afirmación pueda sostenerse respecto de todo “el personal de la Fuerza Armada” porque una lectura sistemática de la Ley Orgánica de la Fuerza Armada de El Salvador aclara que tal expresión es una sumatoria del personal que realiza labores propiamente militares, personal que realiza labores de apoyo, y personal administrativo de todas las dependencias del Ministerio de la Defensa Nacional, respecto de las cuales la afirmación sobre la precariedad de las condiciones de vida no se apoya en la realidad. Basta con advertir que el Presidente de la República, como Comandante General de las Fuerzas Armadas, y el Ministro de la Defensa Nacional son “personal de la Fuerza Armada” y ellos no se caracterizan, precisamente, por ser personas que vivan en la precariedad, y así mucho otros; como se ve, se trata de una afirmación simplemente sin fundamento en la realidad práctica; la moción no define con precisión qué es una condición precaria de vida, ni acredita –sólo afirma– que ésta se deba o esté causada por una razón objetiva asociada a la mala retribución. Entonces, el argumento que dice “el personal de las fuerzas armadas vive en condiciones de precariedad porque el costo de la vida se ha incrementado y reciben malos salarios” no es cierto. Puede aplicarse a un grupo, respecto del cual se justifiquen medidas diferenciadas, en la medida en que haya condiciones objetivas que así lo demuestren, pero no a la totalidad de los miembros de las fuerzas armadas, y aún más, el mismo argumento es aplicable a miles de seres humanos trabajadores del Órgano Ejecutivo, lo cual, lejos de justificar un trato diferenciado entre cierto personal de las fuerzas armadas y el resto de trabajadores del Órgano Ejecutivo, obligaría a un trato diferenciado entre los trabajadores del Órgano Ejecutivo que se encuentran en la condición de precariedad debida a las mismas razones de incremento del costo de la vida e inadecuados salarios, y los que no se encuentran en tal condición. Esto evidencia que el argumento para la diferenciación que se propone carece de razón, no es capaz de justificarla.
El mandato constitucional en beneficio del país. En realidad esto no es un argumento serio que permita justificar una diferenciación. ¿Hay algún mandato constitucional que no sea beneficioso para el país? En todo caso, este argumento, lejos de generar una distinción razonable, obliga a unificar a todos los empleados y funcionarios públicos. ¿No es beneficioso para todo el país el mando constitucional del personal de salud, de los maestros, de los policías, etc.? No considero necesario agregar más palabras sobre este punto.
La situación financiera del país no permite ajustes salariales. Este argumento es una contradicción en una doble vía. En primer lugar, porque si bien es cierto que el Proyecto del Presupuesto General del Estado para el año 2009 prohíbe los incrementos salariales, la propuesta que se hace es la entrega de un bono semestral por US$ 200, es decir un incremento anual a las remuneraciones del personal de las fuerzas armadas por US$ 400, lo que equivale contablemente a un incremento salarial de US$ 33.33 mensualmente, lo cual es mayor en valor absoluto, incluso, que el incremento de las pensiones. Es decir: ¡no se autorizan los incrementan salariales pero sí se autorizan los bonos! Desde el punto de vista económico no hay diferencia entre uno y otro. En segundo lugar porque si hay una situación financiera no óptima en el país, me pregunto ¿Qué justifica privar al Estado de una recaudación tributaria? Lo lógico es que en momentos de crisis fiscal no se dispensen los pagos de impuestos. Entonces, ¡no se pueden incrementar los salarios porque hay una situación comprometedora para las finanzas públicas pero sí se pueden dar bonos y exonerar impuestos! ¿Habré comprendido bien? A mí me resulta que esto es una contradicción insostenible ¡como hay crisis fiscal, gastemos más y recibamos menos como país! Si un argumento es contradictorio en sí mismo carece de razonabilidad.
La necesidad de reconocer el esfuerzo del personal de las fuerzas armadas. No tengo dudas que el personal de las fuerzas armadas hace un esfuerzo tenaz, pero la razonabilidad de un argumento de esta naturaleza descansaría en los fundamentos del reconocimiento: ¿en qué descansa la necesidad de reconocer el esfuerzo del personal de las fuerzas armadas por encima del reconocimiento de otros servidores públicos? Sobre este punto no hay argumentación, se trata simplemente de una afirmación. Al carecer de argumentos, carece igualmente de razonabilidad que la explique y sustente.
En suma, pues, la propuesta de entregar un bono semestral de US$200 a los miembros de las fuerzas armadas, y de exonerarlos al pago del impuesto sobre la renta, sería una violación al principio de igualdad, por generar un tratamiento diferenciado con el resto del personal del Órgano Ejecutivo carente de razonabilidad que la justifique. Me gustaría que los salarios fueran mejores en El Salvador –tanto en el sector público como en el sector privado–. Aunque quizás algo pudiera hacerse si, antes de tomar cualquier decisión, se indagara qué pretende hacer el Ministerio de la Defensa Nacional con un incremento de US$ 11.1 millones, en el rubro Remuneraciones, entre el Presupuesto General del Estado para el ejercicio fiscal 2008 y lo que está solicitando para el ejercicio fiscal 2009. En una buena discusión política parlamentaria, como las que prevé la Constitución, pudiera valorarse si ese incremento es necesario, si eso se debe traducir en más personal, o en incrementos salariales, y si tales incrementos deberían hacerse escalonadamente, dando más a los que reciben menos, y dando menos a los que reciben más.
A manera de conclusión
El Presupuesto General del Estado es, sin duda alguna, una de las decisiones más serias e importantes que adopta la Asamblea Legislativa. Al inicio de este blog felicité el acuerdo político para bajar la presión a las finanzas públicas. Estoy de acuerdo y comparto la necesidad de aliviar la escasez de medicamentos del Hospital Militar, y especialmente, de dignificar las condiciones laborales de las fuerzas armadas salvadoreñas, pero me queda la duda sobre si, antes de presionar las finanzas públicas con más incrementos presupuestarios para el Ministerio de la Defensa Nacional, no es posible lograr aquellos objetivos con el uso de las herramientas constitucionales de las que goza la Asamblea Legislativa y redistribuir razonablemente el uso de los recursos.
En un momento de crisis económica y fiscal como la que vivimos –que por razones particulares podría agravarse– las soluciones que incrementan la presión al fisco son las últimas que deberían tomarse. Si creemos en el Estado como un factor que contribuye para dinamizar la economía y contribuir así a la superación de la crisis, hay muchas áreas de gestión que pueden estimularse previamente, pero la defensiva no debe ser ni la primera, ni la prioritaria.
Las preguntas que yo me he hecho a lo largo de este blog pueden ser implementadas directamente por los Diputados en la Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto, que es el ente que al dictaminar la aprobación del Presupuesto General del Estado puede hacer las enmiendas que estime necesarias, pero también se pueden cruzar –y para eso sirven las reuniones de un grupo parlamentario– con información vertida sobre las necesidades defensivas del país derivadas de la labor de la Comisión Legislativa de Defensa. Si del Presupuesto General del Estado para el año 2008 al Proyecto de Presupuesto General del Estado para el año 2009, en lo que corresponde al Ministerio de la Defensa Nacional, hay un incremento de US$ 17 millones, este debe estar justificado claramente en función de esas necesidades defensivas. Y francamente me resisto a creer que los persistentes incrementos presupuestarios al Ministerio de la Defensa Nacional significan que estamos en persistentes incrementos de amenazas provenientes de nuestro entorno inmediato. A lo mejor la solución a la escasez de medicamentos en el Hospital Militar tiene solución en el mismo Proyecto de Presupuesto General del Estado para el año 2009, y no hay necesidad de solicitar un incremento, sólo de redistribuir lo que ya se ha solicitado.
En buena teoría, yo como ciudadano podría dirigir esas preguntas tanto al Ministro de la Defensa Nacional como al Ministro de Hacienda, y ambos estarían obligados a contestarme en virtud de mi derecho de acceso a la información. Pero la verdad es que esa es la labor de los Diputados, y para eso están provistos de una amplia cantidad de prerrogativas constitucionales que yo no tengo.
El uso de la Constitución de manera ingeniosa puede resultar un mecanismo más barato para las finanzas públicas que muchas soluciones que aparentan ser inmediatas y fáciles.
